В Новосибирске проверили качество ремонта дорог: разбираем акт проверки

В Новосибирске проверили качество ремонта дорог: разбираем акт проверки

Контрольно-счётная палата Новосибирска (КСП) проверила работу «Управления дорожного строительства» (УДС) за 2020-2021 годы. Депутаты горсовета на весенних заседаниях комиссий обсудили акт этой проверки, прозвучало немало нелицеприятных высказываний, вроде: «Самый позорный акт, который я видел». 

В распоряжении SibNOVO оказалась копия акта. В ней 330 страниц – с таблицами, фотографиями, возражениями УДС и возражениями КСП на возражения УДС. Мы выбрали самое важное из акта КСП, опустив множество выявленных нарушений на конкретных объектах (проверялась, в частности, реконструкция улицы Кедровая), и сосредоточились на выявленных недостатках, которые носят системный характер. 

Картина, которая складывается по итогам изучения акта КСП, даёт исчерпывающий ответ на вопрос «почему в Новосибирске каждую весну с дорог сходит асфальт». Мы предлагаем меры, которые могли бы исправить ситуацию.

Ремонт дорог частного сектора

  1. Конкурс на ремонт дорог частного сектора (а также на ремонт тротуаров и ямочный ремонт) зачастую проводится «по укрупнённым расценкам на неопределённый объём работ». Это может ограничивать конкуренцию – «свои» подрядчики знают, какие именно работы потребуются и с применением каких материалов, а «чужие» не знают. 

  2. Должный контроль за дорожными работами отсутствует. По большинству объектов нет материалов фото- и видеоконтроля. А там, где они есть, частично не соответствуют той местности, где проводился ремонт. Часть материалов не только не подтверждает заявленный объём и виды работ, но и опровергает его. Систематизированного архива фото- и видеоматериалов тоже нет.

  3. Непонятен принцип, по которому дороги частного сектора в одних случаях покрываются асфальтом, в других же – ремонтируются щебёночно-песочной смесью (ЩПС).

  4. Непонятно, зачем вообще производится ремонт дорог частного сектора ЩПС, вместо того, чтобы их асфальтировать. Стоимость ремонта с помощью ЩПС всего на четверть меньше, чем стоимость асфальтирования. При этом асфальт в частном секторе держится десятилетиями, в то время, как ЩПС зачастую надо ремонтировать уже на следующий год. Но Управление дорожного строительства более 80% ремонта в частном секторе делает именно щебёночно-песчаной смесью, что не даёт шанса избавиться от пыли и грязи, производимых дорогами частного сектора.

  5. Выборочные проверки толщины асфальтового покрытия показали, что в большинстве случаев покрытие меньше, чем требуется по контракту. Собственный контроль УДС тоже это показывал, тем не менее, сумма по контракту была выплачена полностью.


Фото: СГК

Выполнение гарантийных обязательств подрядчиков

КСП обнаружила, что в УДС не ведут учёт претензий к выполненным работам. Зачастую требование устранить нарушение подаётся через месяц после обнаружения дефекта. А регламент не предусматривает, когда подрядчик должен выполнить требование. Это приводит к тому, что дефекты на дорогах не устраняются длительное время.

Сам гарантийный срок устанавливается по непонятным критериям – от двух до пяти лет. Бывает, что на одной улице, отремонтированной в одно время, на разных участках разные гарантийные сроки.

КСП осмотрела 25 участков дорог, находящихся на гарантии. Только 10 из них не имели сверхнормативных дефектов асфальта. На одном участке дефект был устранён. На 14 участках – не устранены. Всего два иска было подано в суд. Причём иски чаще всего не подавали, даже когда подрядчик не отвечал на претензию. Претензионно-исковая работа УДС проводилась не в полном объёме, считают аудиторы КСП.


Фото: СГК

Когда дорога разрывается для ремонта труб, УДС должно взаимодействовать с Сибирской генерирующей компанией (СГК) для восстановления разрытых участков. Но такого механизма взаимодействия нет, что приводит к низкому качеству асфальтового покрытия. Это при том, что СГК проводит плановые (!) ремонтные работы на дорогах, находящихся на гарантии.

Завышенные цены на асфальт в сметах

Сметы на ремонт, которые составляются в УДС, содержат завышенные цены на асфальтобетон. Они, быть может, были бы оправданы, если бы ремонт проводился вдали от асфальтовых заводов, но реальные цены на асфальт в Новосибирске в полтора раза ниже. Мало того, при сравнении со сметами в других городах (включая Москву) выяснилось, что новосибирский асфальт по смете самый дорогой (в реальности на асфальтовых заводах – нет).

Стоимость контракта в ходе торгов должна снижаться. Однако в большинстве случаев этого не происходит. Даже при большом количестве участников конкурса большинство из них не предлагает снизить цену. КСП считает, что отсутствие ажиотажного спроса и подобное поведение потенциальных подрядчиков объясняется сложными требованиями к приёмке-сдаче работ, с которыми может не справиться «сторонний подрядчик».

То есть у нас сложная система приёмки-сдачи, которая отпугивает потенциальных подрядчиков, при этом работы принимаются с явными огрехами (видимо, у «несторонних» подрядчиков). А фото- и видеоматериалы могут отсутствовать или противоречить заданию.

«Именно высокие расценки на основные используемые материалы являются причиной того, что в рамках выделенного финансирования не получается достичь нормативных параметров по протяжённости (или достигаются показатели протяжённости сравнительно более низкие в сравнении с другими городами и регионами)», – пишет КСП в акте проверки.


Фото: Дорожные Технологии

Система контроля

Как мы уже поняли из предыдущих разделов, в УДС существует серьёзная проблема с качеством контроля принимаемых работ. Однако детали – как именно устроена эта система – потрясают воображение.

Собственный контроль

Итак, в самой УДС есть подразделение – отдел лабораторного контроля (ОЛК). С небольшим штатом (3-4 человека) и аппаратурой на 20 миллионов рублей. ОЛК проводит испытания ЩПС (около ста испытаний в год) и асфальтобетонной вырубки (чуть более тысячи испытаний в год). 

Расположен ОЛК в здании СГУПС, в помещении, которое взято в аренду (при том, что у УДС есть собственные здания и помещения). Как показала проверка, оборудование ОЛК оказалось не только в арендуемом помещении, но и в соседних.

По удивительному совпадению в том же здании расположена Научно-исследовательская лаборатория «Контроль качества дорожных одежд и земляного полотна» (далее – НИЛ) самого СГУПС. И по не менее удивительному совпадению руководители ОЛК (начальник и инженер) оказались совместителями в НИЛ. Напомним, что оборудование, принадлежащее муниципальному УДС, находилось на территории, где расположена НИЛ. При этом у УДС всего одна комнатка… Как деликатно написано в акте КСП, это «только усиливает риск использования оборудования учреждения в интересах третьих лиц».


Фото: Дорожные Технологии

Но если бы руководители Отдела лабораторного контроля УДС использовали муниципальное имущество в интересах сторонней организации, это было бы даже не полбеды, а одна сотая беды. Беда в том, что под сомнением оказался весь процесс контроля за качеством работ подрядчиков. Подрядчики для собственного контроля работ нанимали НИЛ, которая проверяла качество образцов. При этом подрядчики сами отбирали образцы и привозили в лабораторию. И проверяли их специалисты, совмещающие работу в НИЛ и в ОЛК. Как легко понять, если подрядчик может выбрать, на каком куске асфальта сделать вырубку, то, наверное, он подберёт хороший кусочек. Или уложит один квадратный метр асфальта как надо и вырубит пробу в нём.

А затем контроль проводится уже со стороны заказчика (то есть УДС) – силами его контролирующего органа ОЛК. И те же самые специалисты проверяли тех же самых подрядчиков, но теперь как бы со стороны государства. И вот вопрос на миллионы (а может, и миллиарды) рублей. Ездили ли прекрасные специалисты, делающие десятки анализов вырубок в день, на те же самые объекты и выбирали ли новые места для вырубок? Или они копировали результаты тех испытаний, которые уже провели по любезно предоставленным подрядчиками образцами?

Мы видим почти буквальную реализацию анекдота «продайте мне один метр государственной границы». 



Схема из акта КСП

Как дипломатически пишет КСП: «Учитывая наличие взаимосвязи рассматриваемых технических специалистов в части выражения мнения о соответствии нормативным требованиям представленных на испытания материалов <...> в интересах другой лаборатории и подрядчиков, <...> явно усматривается конфликт интересов у данных специалистов, <...> т.к. ими уже сформировано мнение в отношении материалов и образцов с указанных объектов проведения работ». 

То есть, если вы с утра признали (за деньги подрядчика), что у него всё хорошо, то как-то неудобно вечером его уличать в браке. Ну и зачем куда-то ездить, если образец с этой дороги уже здесь?

«В связи с этим можно сделать заключение об отсутствии независимости в выводах указанных специалистов», – подчёркивает КСП.

Приводится пример. В 2021 году ООО «ДорЖилСтрой» выполнил ремонт 20 участков дорог в частном секторе с применением ЩПС. По документам и проведённому контролю всё было в порядке (в том числе со стороны «независимого контроля» из СГУПС). Но уже весной 2022 года покрытие большинства участков было признано не соответствующим требованиям заказчика. 

Независимый строительный контроль

Одной лаборатории при больших объёмах работ недостаточно (хотя, быть может, она недостаточно загружена, раз её сотрудники совмещают работу). И УДС объявляла конкурс по привлечению независимых организаций, которые проводят строительный контроль на дорогах Новосибирска. Организации выбирались на торгах, а также путём заключения контрактов с единственным поставщиком. 

И тут мы снова видим повторение анекдота с одним метром государственной границы. На торгах цена снижалась в разы, а выигрывали лаборатории, связанные с подрядчиками, которых они должны были проверять (странно, что они просто снизили цену, а не предложили доплатить со своей стороны).

Речь шла о лаборатории «Дорэксперт», связанной с «Дорсиб Плюс», и «Строительной лаборатории», связанной с «Новосибирскавтодор». 

КСП предлагает способ решения проблемы:

«Заказчику необходимо предусмотреть ответственность за некачественное оказание услуг по строительному контролю, вплоть до компенсации расходов на исправление недостатков, не выявленных при работе подрядчиков, так как выставление штрафов не компенсирует расходов на ремонт некачественно выполненных работ подрядчиком». 

Видимо, сейчас подрядчику проще заплатить штраф за лабораторию, которая закрыла глаза на его ошибки, чем переделывать их.

Госзакупки

Как уже писалось выше, в стоимость контрактов зачастую включались завышенные расценки на асфальтобетон, а цена контракта в ходе торгов не опускалась. Также к ограничению конкуренции могла привести практика торгов на неопределённый ремонт работ. То есть подрядчик должен был быть готов выполнить в любой момент некоторые из определённого перечня работ. Однако некоторые из этих работ действительно были заказаны заказчиком, другие – никогда не заказывались. А «сторонний подрядчик» был бы вынужден держать весь ассортимент материалов (и специалистов). 

КСП считает, что нужно усилить плановую работу и выставлять на торги конкретный объём работ на заранее определённых улицах (неопределённость в логистике тоже играет на руку «своим» подрядчикам, которые могут заранее знать, где будут проводится работы).

Также КСП предлагает централизовать закупки, чтобы их проводило не УДС, а специальный уполномоченный орган.


Фото: АСТ-54

Выводы 

Свои выводы сделала КСП, но её рекомендации носят в основном общий характер – «устранить выявленные недостатки».

Очевидно, что в УДС нарушена вся цепочка ответственности подрядчиков за качество выполненных работ. Собственного контроля (ОЛК) недостаточно, реализована мутная схема совмещения лаборатории УДС с практически аналогичной лабораторией СГУПС (одно здание, общие сотрудники). Одной рукой совместители проводят контроль для подрядчиков (по представленным ими образцами), другой – такой же контроль, но уже для УДС.

Был ли в этой практике преступный сговор и какой ущерб нанесён бюджету, должны разбираться правоохранительные органы. Но очевидно, что эту практику необходимо прекратить, а от сотрудников, в ней задействованных, избавиться.

В любой управленческой сфере контроль – это ключевой фактор. Там, где его нет, или он профанирован, управление рассыпается, а объект управления деградирует. Что мы и наблюдаем в Новосибирске с дорогами.

Другой вариант работы УДС – привлечение сторонних «независимых» организаций – тоже профанация. На конкурсах выигрывают лаборатории, связанные с подрядчиками, потому что они наиболее мотивированы выиграть. В результате подрядчики сами себя контролируют. Здесь может помочь ужесточение ответственности за плохое качество контроля (как предлагает КСП).

Также можно разделить функции: одни лаборатории делают вырубки, другие их проверяют, не зная, с какого объекта взята проба. И выборочно те же объекты проверяет ещё одна лаборатория (контролёр за контролёрами).

Отдельно скажем про ямочный ремонт и ремонт дорог частного сектора. Раз уж предоставление фото- и видеоотчётности обязательно по условиям контракта, почему бы не выкладывать их в открытый доступ, чтобы жители, пользующиеся этими дорогами, могли проверить качество ремонта?

И совершенно вопиющее безобразие – продолжать ремонтировать дороги частного сектора щебёночно-песочной смесью в то время, как укладка асфальта всего на треть дороже.

Дорога из ЩПС – это грязь, пыль и быстрое разрушение дороги. Наверное, за последние двадцать лет можно было бы весь частный сектор заасфальтировать, если бы не маниакальное желание продолжать ремонтировать ЩПС. 

С точки зрения экономики, и тем более – комфорта и экологии, надо отказаться от ремонта дорог частного сектора с помощью ЩПС. Только асфальт. Можно ещё использовать «асфальтовый лом», который остаётся после ремонта дорог. Он бесплатен для УДС, поэтому ремонт дорог частного сектора с его помощью будет сильно дешевле. Но в тех объёмах, в которых он «производится».

Подписывайтесь на SibNOVO в телеграм

Ремонт дорог Новосибирск Строительство дорог в Новосибирске Качество Проверка Контрольно счетной палаты Мэрия Новосибирска