
То, насколько горожане участвуют в процессе управление городами, крайне важно. Невозможно построить город для людей без активного участия самих жителей. Иначе он станет городом для корпораций, автомобилей или просто для власть имущих, а интересы жителей не будут учтены.
SibNOVO изучило статью Шерри Арнштейн «Лестница гражданского участия», написанную в 1969 году в США. Статья считается основополагающей по вопросу гражданского участия. К своему удивлению, мы обнаружили много общего в описанных в статье проблемах городов США полувековой давности с теми проблемами, с которыми сталкивается гражданское участие в управлении, например, Новосибирском.
Гражданское участие – это стратегия, с помощью которой горожане участвуют в постановке целей города, определении политического курса, решают, куда направить финансовые ресурсы, какие проекты реализовать, определяют содержание этих проектов, контролируют их исполнение.
Что такое «Лестница гражданского участия»
Сначала краткое изложение. Арнштейн выделяет 8 ступеней гражданского участия (хотя и пишет, что в разных работах их насчитывают до 150). Две самые нижние ступени – «манипулирование» и «психотерапия» – описывают даже не участие, а его имитацию.
Третья и четвертая ступени – «информирование» и «консультирование». Простые горожане получают на этих ступенях возможность слушать и выражать своё мнение. Но не принимать решение.
Пятая ступень – «умиротворение» – это более высокий уровень символических мер участия, когда власть имущие ищут компромиссное решение, но всё же принимают его сами.
Самые высокие ступени предполагают уже прямое участие горожан в управлении городом. Шестая ступень – «партнёрство», которое предполагает возможность вступать в переговоры с власть имущими и совместно искать компромиссы.
Седьмая и восьмая ступени – «делегирование» и «гражданский контроль» – позволяют горожанам получить решающий голос при принятии решений и всю полноту управленческой власти.
Рабочая группа из представителей мэрии и горожан, создающая концепцию парка «Усть-Тула»
Арнштейн описывает практики, соответствующие каждой ступени. В некоторых описаниях мы видим что-то до боли знакомое.
Манипулирование
В Новосибирске действует огромное число общественных советов и других органов, которые должны обеспечивать «участие широких масс» в управлении. В каждом микрорайоне действует ТОС – территориальное общественное самоуправление.
На деле же общественные палаты, советы и ТОСы играют крайне малую роль в городском управлении, зачастую об их деятельности не знает никто, кроме непосредственных участников. Исключения, когда общественный совет активен, а его мнение учитывается в реальной управленческой работе, единичны.
Советы нужны, чтобы «доказать», что в проекте, программе принимают участие «широкие массы». Но саму программу вовсе необязательно обсуждать с этими «массами» – им достаточно просто согласиться с решением.
Информирование
«Информирование граждан об их правах, обязанностях и возможности выбора может быть важнейшим первым шагом на пути к законному гражданскому участию. Однако слишком часто упор делается на одностороннем потоке информации – от чиновников к гражданам – без обеспечения канала обратной связи и предоставления последним возможности вступать в переговоры.
В этих условиях, в особенности, если информация предоставляется на последней стадии планирования, у людей практически не остаётся возможности влиять на программы, разработанные "для их же блага". Наиболее часто используемыми инструментами такой односторонней коммуникации являются средства массовой информации, различного рода брошюры, плакаты и ответы на запросы и обращения граждан», – пишет Арнштейн.
В Новосибирске органы власти тратят существенные средства из бюджета на «информирование о работе органов власти». Речь идёт о сотнях миллионов рублей в год из консолидированного бюджета. Но эти средства уходят не на то, чтобы информировать граждан о проблемах управления и спрашивать их совета, а на публикацию лишь «позитивных новостей». СМИ, опасаясь потерять бюджетное финансирование, со своей стороны ограничивают упоминание негативных новостей или замалчивают проблемы.
Также в Новосибирске у каждого органа власти есть сайт с возможностью направить ему обращение от граждан. Кроме того, запущен Центр управления регионом, чья задача – реагировать на жалобы. На «Госуслугах» работает сервис «Решаем вместе», куда можно писать жалобы и предложения.
Однако после нескольких месяцев активной работы коэффициент полезного действия сервиса «Решаем вместе» и других «книг жалоб и предложений» упал почти до ноля. Чиновники освоили науку отписок и переадресаций обращений, в результате в сервисе можно наблюдать, как обращение пересылается из ведомства в ведомство, а в конце концов приходит бессодержательный ответ. Чиновники, в свою очередь, жалуются на вал жалоб, который невозможно качественно обработать и на то, что реагирование на отдельные жалобы нарушают системную работу, отвлекая от неё средства и время.
Консультирование
Когда граждан просят высказаться по поводу предоставленной им информации, это может стать законным шагом на пути их полного участия. Но если консультации не сочетаются с другими видами участия, эта ступенька лестницы остаётся не более чем мошенничеством, поскольку нет никаких гарантий, что тревоги и мнения граждан будут приняты во внимание. К наиболее частым методам консультаций с гражданами относятся опросы мнений, собрания жителей микрорайонов и общественные слушания.
В Новосибирске долгое время важным элементом градостроительной политики были общественные слушания, которые проводились в виде собраний граждан, перед которыми выступали чиновники.
Публичные слушания по вопросам застройки
Хотя в реальности выступления граждан мало на что могли повлиять, это был важный инструмент гражданского участия, чью суть можно свести к фразе «если у вас есть, что сказать по поводу этого решения, говорите сейчас». Тем самым было сложно «проталкивать» самые вопиющие решения – ведь они вызывали скандал на слушаниях.
Но во время пандемии очные общественные слушания перевели в онлайн-формат и скандалы на них закончились.
Кроме того, в Новосибирске регулярно проводятся опросы о степени удовлетворённости работой тех или иных органов власти. Вряд ли можно считать этот способ оценки работы релевантным, учитывая низкое количество участвующих.
Самым масштабным и действенным из проходивших в Новосибирске опросов можно назвать голосование за выбор мест для благоустройства, где горожане голосовали за парк или сквер, который реконструируют в следующем году. Там было и массовое участие, и реальное соперничество различных объектов и районов города.
Голосование за благоустройство. Фото: пресс-центр мэрии Новосибирска
Умиротворение
«Именно на этом уровне граждане начинают оказывать определённое влияние на ход событий, хотя символичность их участия по-прежнему очевидна. Примером стратегии умиротворения может быть включение нескольких тщательно отобранных и «достойных представителей» [горожан] в состав советов, в государственные органы. Если большинство мест в этих органах остаётся за традиционной властной верхушкой, то жителей можно легко обойти при голосовании и перехитрить.
Они дают возможность гражданам консультировать и планировать до бесконечности, но сохраняют за власть имущими право давать окончательную оценку законности и целесообразности таких рекомендаций».
В Новосибирске действует Общественный экспертный совет по вопросам градостроительства при мэре Новосибирска, который играет важную консультативную роль при Департаменте строительства и архитектуры мэрии. В совет входят представители мэрии, застройщики, архитекторы и общественные активисты в равных долях. Например, активный член совета – Михаил Рязанцев, координатор движения «Искалеченный Новосибирск», борющийся с точечной застройкой в городе. Через комиссии совета проходит множество вопросов по застройке. Не раз случалось так, что наиболее одиозные предложения отклонялись.

Заседание Общественного экспертного совета по градостроительству
Партнёрство
«На этой ступеньке лестницы власть фактически перераспределяется путём переговоров между гражданами и власть имущими. Они договариваются о распределении обязанностей в вопросах планирования и принятия решений через такие структуры, как совместные руководящие советы, плановые комитеты и механизмы разрешения тупиковых ситуаций. После того, как основные правила установлены с помощью компромиссных решений, они не подлежат одностороннему изменению.
Наиболее успешно партнёрские отношения развиваются там, где местные активисты подотчётны гражданам, которых представляют и пользуются их широкой поддержкой, а также там, где группа граждан располагает финансовыми ресурсами для оплаты работы своих активистов, которая отнимает массу времени и сил, и там, где граждане имеют возможность нанимать (и увольнять) собственных специалистов, юристов и организаторов-общественников. При таких условиях граждане действительно могут более или менее продуктивно влиять на итоговый план».
Новосибирск пока не достиг такой степени гражданского участия, так же, как и ступеней «делегирование» и «гражданский контроль», предполагающих полный контроль граждан за действиями властей.
Подписывайтесь на SibNOVO в телеграм